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中国农村治理模式的六十年变迁与城乡一体化重 |
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刘善敏 |
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| 新中国走过的60年，农村治理模式经历了巨大的变迁和艰苦的探索。从人民公社时期的“村队模式”到改革开放的“乡政村治模式”，再到当前城乡一体化进程中的农村社区建设，农村治理模式在实践中不断创新。党的十七届三中全会指出：我国“进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。这既明确指出了城乡经济社会发展一体化的方向，也要求我们要以科学发展观为指导，以城乡一体化作为目标，重构新时期农村治理模式。 一、六十年农村治理的曲折历程与现实问题 （一）农村治理的曲折历程：从“村队模式”到“乡政村治”的嬗变 回顾新中国60年的农村发展可以概括为两种治理模式，即人民公社时期的“村队模式”和改革开放以来的“乡政村治模式”。 1、人民公社时期的“村队治理模式”的形成与发展到解体，历时近30年。从1949年到1958年，可以看作是新中国成立初期向“村队模式”过渡阶段。从理论上说，农村的治理必须要服从于整个国家发展战略。新中国建立后，面临的最重要的任务是实现工业化，但工业化发展的巨大资金从何而来，在当时受资本主义国家的封锁，中国只能从国家内部寻找。因而，“发展工业必须和发展农业同时并举，工业才有原料和市场，才有可能为建立强大的重工业积累更多的资金。”（金春明、2002、92）而如何解决小农经济的落后、分散、生产率低下问题则是当务之急。鉴于这样的认识，农村相继进行了土地改革和对农业进行社会主义改造，使农业生产力、农村建设及其落后的中国迅速完成了蜕变。在改造中，根据生产和发展的需要，进行由初级到中级再到高级的农业合作形式，最终建立以生产资料为部分群众所共有的社会主义公有制经济（集体经济）。 随着“三大改造”、“一五”计划的完成，中国的社会主义建设蓬勃发展，全党全国人民迫切要求改变“一穷二白”的落后面貌。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，之后的2个月,全国74万多个农业生产合作社被改组为2.6万多个人民公社,加入人民公社的农户达1.2亿户,占全国农户总数的99%以上。然而，党在社会主义建设方面所表现出来的急躁、冒进的“左倾”错误使农村建设一度进入“误区”。于是，从1962年开始,农村人民公社经过调整,最终确立以生产队所有制为基础的3级所有制作为人民公社的基本制度(公社、大队、生产队所有制),这使得农业生产关系得到了改善,也对农业生产的恢复和发展起到了积极作用。当然，人民公社的治理结构使中国的城市化进程大大落后于工业化的发展，而且也使农村社会在许多方面处于停滞之中。这也是后来人民公社体制瓦解和受人诟病的最重要原因之一，而且以牺牲发展为代价保持的“稳定”也是无法长久的。（1978年十一届三中全会以后,农村撤社建乡,人民公社最终走向解体。（李群、2008、4704） 2、“乡政村治模式”从1978年开始酝酿形成，至今也是30年。以邓小平为核心的党的第二代领导集体,根据过去多年的经验教训,转换思路,:给农民自主权,尊重农民选择,不再要求为国家的工业化而影响占人口大多数的农民的利益。于是,在农村实行村民自治,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制取代了集体统一生产和经营；多种经济成分并存取代了单一公有制,小城镇化和农民异地流动已经成为国民经济发展的重要推动因素。“乡政村治”二元体制模式的法律地位的真正确立，是1982年12月新修改的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责,设立人民代表大会和人民政府”。第110条规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。具体说，乡政村治就是指乡镇按照国家行政权力的运作方式组成为农村最基层的一级政权，设立人民代表大会和人民政府。乡镇以下则按居民居住地区设立基层群众性自治组织的村民委员会，即实行乡镇行政体制下的村民自治体制，村民通过村民自治组织，依法办理与村民利益相关的村内事务，实行村民的自我管理、自我教育和自我服务。（许宏刚、2004、08）然而，由于科层体制“上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系,习惯于直接指挥和控制,而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制”，致使“村民自治”既受到地方行政权扩张的压缩,又缺乏必要的财力基础,基本处于一种行政与财政双重压力下的“紧约束”运行状态。因此,如何把乡镇政府建设成为“有活力、有权威、有效能”的地方基层政府组织，如何更好地让“村民自治”走向制度化规范化，是近年来农村治理模式创新的目标和方向。 因此，从2002年至今，广大农村进行了城乡统筹下的“社区治理模式”的新探索。社区是由生活在一定区域范围内的人们所组成的生活共同体。我国城市社区建设在80年代兴起并逐步成为城市社会治理的重要载体。进入新世纪新阶段，中央提出科学发展观，又把目光转向农村社区建设。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务机制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的农村生活共同体”。（2006、29）这就要求农村社区治理，要置于社会主义新农村建设的大背景下，以建立农村公共服务体系为目标，以“村民自治”为载体，构建农村社区治理新模式，这是中国农村治理方式的又一创举。 （二）农村治理的现实问题：政治、城乡的双重分割 新中国60年，改革开放30年，农村治理取得了巨大的成就，但也还面临诸多的困难和挑战，“特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。”（2008、5）具体可概括为两个“双重分割”。 一是政治分割。我国农村治理结构的一个明显特征是“政治分割”，即作为基层政府的乡镇政权实施的是行政管理，而农村村委会实行的是村民自治，这种 “乡政村治”造成了基层政府的行政管理与公民社会的自治是相互分割的。也就是乡政村治体制是由乡镇政权的行政管理和村民委员会的自治两个部分构成。形成了事实上的一种政治分割的治理结构，基层政府和公民社会依然是一种“统治”的关系。而现代治理理论要求用一种政府和公民社会的“合作治理”来取代政府对公民社会的统治。（魏娜、2003、1）统治是指国家及其执行机构基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,既是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,又是既包括有权迫使人服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。（俞可平、2000）统治是传统公共行政的同义语,治理是新公共行政的代名词。统治与治理的区别在于：(1)统治的主体是一元的,而治理的主体是多元的。(2)在统治模式下,行政权力在资源配置中居于主导地位,市场处于从属地位；在治理模式下,市场在资源配置中具有优先地位,行政权力处于从属地位。(3)统治的权力运行是单向的,而治理的权力运行是双向的。(4)统治的逻辑预设是政府具有充分理性、官员都是道德人；而治理的逻辑预设是政府理性有限、官员都是经济人。（张宝锋、2006、5）党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。也就是说，基层社会治理体制应该是一个党委、政府、社会组织和公众共同参与的复合治理结构。其治理体制不应该是分割的，基层政府和公民社会不应该是统治关系，而应该是合作治理。目前，在城市中，这种复合治理体制已经初步显现；而农村地区由于社区没有充分发展，还没有显现。 二是城乡分割。这是我国农村治理的又一个明显特征。城乡二元结构是我国的基本国情，在城乡二元结构中，城乡的基层治理体制也是分割的。不仅城市和农村有着不同的基层管理体制，即城市基层的“街政居治”和农村基层的“乡政村治”，而且，基于不同的基层管理体制，城乡基层提供着不同的社会管理和公共服务，城市和农村存在不同的公民社会组织，城市和农村居民享受不同的社会经济政治权利。 当前，农村社区公共产品供给相对不足对加强农村治理提出了迫切要求。我国全面建设小康社会面临着城乡发展仍然不平衡的问题，最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。相比于城市社区，农村社区基础设施、公共服务、生活环境等公共产品的供给严重不足，农村居民在公共产品和公共服务方面，还无法享受与城市居民平等的“国民待遇”。进入新世纪新阶段，中央提出科学发展观，着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，这为农村治理模式创新的指明了方向。 （三）农村治理亟待完善复合治理体制 创新农村治理模式，需要着力建设城乡一体化的复合治理体制。复合治理有两个出处，一是理论出处，最初是国内学者在研究风险社会时提出的一种应对机制；（扬雪冬、2004、4）二是实践出处，杭州等城市在城市治理中，提出了复合治理机制。目前，有很多学者提出了一些类似的概念，诸如共同治理、共治、协同治理、多元治理等等，总体看，复合治理实际上是一个系统，至少包含如下五个方面的内容： 一是多元参与。复合治理是由多个治理主体参与的，包括政府、社会组织、企业、家庭和个人在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理成果的权利。目前提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，就是强调不同的主体在社区治理中承担不同的责任，扮演不同的角色，发挥不同的作用，实施不同的治理。 二是合作互补。复合治理也是一种合作互补关系，只有合作，国家、市场以及公民社会这三大现代治理机制才能有效地发挥作用，并弥补相互的缺陷。只有各个治理主体分别在不同的领域，不同的层次发挥不同的作用，才能形成互补，实现基层社会的良好治理。 三是个体独立。在复合治理中，个体之间是相互独立的，并不能完全替代。个体是复合治理最基本的单位。尽管复合治理需要制度安排，并且是通过制度来规范行为者，但是要使治理可持续的运转，必须提高个体的自觉性和能动性。 四是治域开放。复合治理的治域是立体的、开放性的空间。也就是说，基层的社区、村庄、街道、乡镇，并不是封闭的，而是一个开放的治理空间，并不排斥特定主体的参与，是一个开放的系统。 五是责任本位。复合治理实施的一个重要前提是复合公共责任。当前，单纯依靠现有的任何单个治理主体和治理机制是无法完成治理任务的，因此需要建立起复合治理机制，实现风险共担和共存的秩序。各个治理主体的背后，都是不同主体的责任在支撑，缺乏了主体责任，所有的治理都流于空谈。 总之，要把农村社区建设成为以认同感为纽带、村民和谐共处的社会生活共同体，不能仅靠外部力量强制推动，而需依托内源性的、多主体共同参与的协作治理结构，这就要求我们着力建设以农村基层党组织为领导核心、以政府组织为平台、以社区自治组织为枢纽、基层社会组织和村民广泛参与的多元治理体制。 二、重构农村治理模式的基础：稳步推进农村社区化 探索农村发展模式，要从是否促进生产力发展、实现生产关系优化组合出发，以调动农民主体性、促进农村繁荣稳定为目标，以保障农民应得利益、改善农民生产生活状况为目的。同时更应遵循客观规律，依据变化了的实际与时俱进。改革开放30年来，中国农村发生了翻天覆地的变化。但是，还存在一些突出问题亟待解决，农村治理模式亟待创新。因此，党的十七届三中全会强调，要强化农村社会管理，坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。 （一）推进农村社区治理要破除现实困境 当前，农村社区面临的困境突出表现在四个方面：即农村社区基础设施的规划与建设十分薄弱；农村社区服务体系不健全、功能不完善；农村社区治理机制建设滞后；农村社区文化建设亟待加强。（吴桂英、2008、9）鉴于城乡发展严重不平衡的实际情况，中央提出统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，提出“建设社会主义新农村”的战略性任务。这都凸显了农村在基础设施、教育、卫生、环境、治安等方面亟待加强。 首先，资源整合能力亟待加强。在国家治理农村的方针由汲取向支持转变的过程中，由于农村社会管理体制的缺失，致使各种支农惠农政策难以落到实处；而农村基层的资源本来就较少，却因为体制的限制而得不到有效开发和利用；特别是随着农村市场经济的发展，居住在同一区域且经济关联度较高的人群却因为原有的村组体制限制而无法形成优势互补、资源共享的利益共同体。 其次，社会服务功能亟待加强。随着农村经济社会发展由“温饱型”向“小康型”转变，对社会化服务的要求愈来愈高，而目前农村最突出的问题之一就是社会化服务供给水平低。现行体制改革注重的是“合并乡镇村组”，而未能建构起完善的公共服务体系。地方与基层管理长期习惯于“管治”而不是服务。资源稀缺、服务不够，必然影响农村人口的生产、生活和交往质量的提高，导致农村核心价值进一步外向化。 再次，城市化滞后。中国要实现几亿农业人口向非农产业转变、乡村人口向城市转变，其规模是世界上空前的。由于长时期形成的城市化滞后和目前一些地方城市化的盲目无序扩张而导致失去土地而又没有新的谋生出路的农民越来越多，致使农村矛盾复杂化，没有让农民更多地享受到工业化和城市化的实惠。 （二）推进农村社区治理要转变乡镇职能 近年来，中国农村治理面临两个突出的新特征：一是经过30年改革开放，农村利益诉求多元化，农民的权利意识明显增强，对乡镇基层政权执政能力的要求在逐步提高；二是随着以农业税取消为代表的系列改革的进行，乡镇政权与农民之间惯常的以管制为特征的联系渠道和方式正在消失，乡镇对村和村民的控制力在减弱。在国家整体财力增强、服务型政府被确定为政府改革目标的条件下，乡镇政权从汲取型向服务型转变是必然的，乡镇政权的基本功能已经由“汲取社会资源，控制基层社会”为主转向“将国家提供的公共品传递给公民；为公民参与国家政权运行提供渠道，并充当参与活动的平台”。（扬雪冬、2009、6） 根据中共十七届三中全会确定的乡镇改革目标，即“2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”因此，在新的形势下，乡镇政权的执政思维、执政方式、执政目标和组织结构都急需随之调整和转变。 首先，要加快推进乡镇机构改革。乡镇政权是农村全部工作的基础，是政府管理农村、服务农民的直接载体。乡镇机构设置要符合农村工作的实际，要与农村治理模式的建立相适应。目前，经过五年试点，我国的乡镇机构改革已经全面启动，主要围绕撤并精简，即减少乡镇数目，裁减内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简；人员实行兼职和交叉任职，各单位人员竞争上岗。资源配置从“养人”向“养事”转变，乡镇工作的重点转为加强服务“三农”。 其次，要加快转变乡镇政府职能。中办、国办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》中强调，改革后的乡镇要在四个方面全面履职：即促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。这就为加强农村治理体制建设提供了目标，要求乡镇政府要为经济发展创造环境，要为农民提供更多的公共服务，要为农村构建和谐社会创造条件。要在正确处理好政府、市场、社会组织和村民自治组织的关系，合理分工，服务社会的基础上，创新农村治理模式。 （三）推进农村社区治理要强化村民自治 伴随乡镇政权的转型，规范农村社区建设也被势在必行。规范农村社区建设，就是要着力解决目前农村社区公共产品和服务供给总量不足、质量不高等问题，以改善民生和发展社会事业为重点，切实加大农村对社区公共产品和公共服务供给的力度。同时，开展农村社区化治理，既是一个逐渐转变人们观念的过程，又是一个深刻的体制创新、组织创新的过程，是将中央提出的“完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”落实在具体的农村社区治理层面的必然要求。其中的关键是强化村民自治。 一是合理确定农村社区的范围，以利于优化公共资源配置，提高基础设施和公共服务的共享度。可以按照“方便居民、便于管理、节约成本、提高效率”的原则选择不同治理模式。村和社区之间应按照“有分有合、权事相称、权责对应”的原则妥善处理好村民自治和社区居民自治的关系。 二是不断健全农村社区的自治组织体系。要探索政府与各种社会组织在农村社区建设中的互动合作机制和方式。要加强和改进农村基层党组织建设，充分发挥党组织的领导核心作用。要进一步健全包括村民(代表)会议、村民委员会、村民小组、村民议事协商委员会等在内的村民自治组织体系。要积极有序发展农村各类社区民间组织如专业合作社、专业经济协会等经济合作组织和志愿者协会、老年人协会、文体协会等社会服务组织开展农村社区的自助、互助服务。 三是着力推动农村社区建设的制度化参与。依据权责对应的原则，分清政府、各种社会组织和村(社区)内的党组织、自治组织、民间组织的责任和任务，推动各自工作职责和运作行为制度化。而更为重要的是要着眼于发挥农民群众的主体作用，深入推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度化、规范化和程序化，通过“恳谈会”、“议事会”等制度或公共活动进一步增强农村社区自治组织的自治能力，培育农民公民意识和合作精神，以民主化、制度化保证农村社区建设的持续深入进行。 同时，还要积极培育农村社区文化。农村社区建设既要发展民主、增进福利，也要提升文明。除了要加强文体设施、文体组织和文体活动等外在方面的建设，更重要、更为内在的是塑造社区文化，培育社区精神，重塑农村居民的社区认同。 三、重构农村治理模式的目标：走向城乡一体化 进入新世纪新阶段，中央明确提出了形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要理念。这既规定了城乡经济社会发展一体化的重要目标，也为农村治理模式的创新提出了新的更高的要求。 （一）走向城乡一体化治理，前提是破除城乡二元结构 推进城乡一体化的一个关键内容是使城乡在社会管理和公共服务中享受平等的待遇，促进公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展的融合。要实现这一目标，前提是破除城乡二元结构。这又涉及一系列制度安排，主要有统筹土地利用和城乡规划；统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理，坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制等。可见，破除城乡二元结构，既需要党和政府的坚强领导，更离不开社会各界的智慧和支持，为创新城乡统筹的治理体制提供更好的前提条件和理论实践的支撑。 （二）走向城乡一体化治理，关键是调整机构和整合职能 如果不对行政管理体制机制进行调整和变革，城乡统筹发展就只能是一个口号，城乡一体化的目标就实现不了。因此，要打破阻碍发展的体制机制障碍，形成城乡一体的行政管理体制和运行机制，通过调整各级政府部门设置及其内设机构和行政职能，逐步从制度上使政府对城市和农村的治理统筹起来协调发展。 一是要建立城乡统一的行政管理机构。按照合理整合市、区（县）两级政府的综合管理部门，逐步打破城乡分割的机构设置原则，逐步形成城乡一体、高效规范的行政管理体系。 二是推进政府职能逐步向农村延伸。要转变各级政府职能，强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是要推进政府的社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，在一定时期甚至重点向农村和基层倾斜，逐步实现城乡公共服务的均等化一体化。 三是要建立科学民主的决策机制和绩效评估机制。合理界定市、县、乡政府及其各部门的决策权限，健全重大事项研究决策制度，建立反映城乡协调发展的绩效考核评价体系及奖惩机制，把能否统筹城乡发展作为政绩考核的重要指标。 四是要推进规划管理体制改革。要建立统筹城乡、互相衔接的城乡规划体制。把工业和农业、城市和乡村、市民和农民作为一个整体，统筹编制城乡规划，实现城乡一体规划、一体建设、一体管理；要逐步把分散的规划职能统一划给专门的规划管理部门，逐步形成定位清晰、功能互助互补、衔接协调的城乡一体化治理的体制机制。 （三）走向城乡一体化治理，重点是加快相关领域和关键环节的体制改革 构建统筹城乡的治理体制是一个系统工程，不仅涉及众多的利益主体，而且需要经过较长时间的努力。走向城乡一体化治理，既要坚持方向、不失时机、尽力而为，还要因地制宜、审时度势、量力而行、抓住重点、由点及面。目前，要在以下几个重点领域和关键环节推进改革： 第一，要推进城乡户籍制度改革。这是计划经济体制留下来的分割城乡的一个体制障碍，亟待破除。目前，在部分地区已经实现的城乡统一的户籍登记制度，在全国探索建立居住证制度，为最终取消农业户口和非农业户口的划分奠定基础。还要加快户籍迁移政策改革，实行更加灵活的户籍迁移政策，逐步消除农民向城镇转移的门槛。要深化户籍相关的配套改革，使户籍制度真正成为反映公民身份、提供人口数据、保证公民平等参与社会活动和行使法定权利的政府社会管理和公共服务的基础性制度。 第二，要推进城乡就业制度改革。要建立城乡一体的就业促进工作机制和协调机制，发展多层次的就业服务体系，建立城乡一体的就业市场，包括就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业督查以及其他服务体系建设等等；要彻底取消针对农民工的就业限制，简化农民工外出就业手续，取消企业使用农民工的审批制度，清理针对外来务工人员的不合理收费。同时，要进一步贯彻实施劳动合同法，使农民工像合同工一样享受同等就业权利和保障，建立既适合农民工特点又适合社会保障制度改革方向的养老医疗社会保障制度，使农民工合法权益得到保障。 第三，要建立和完善农村社会保障制度。要逐步建立以农户自我保障为主，以土地保障和集体保障为补充，多元化、多层次的农村社会保障体系。完善符合农村生产生活实际、保障标准合理的农村养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障和社会救济制度，先是从实际出发，确定低标准、广覆盖的阶段性目标，然后再统筹安排农村社会保障和社会救济制度；要逐步实现社会保障随人口迁移自动衔接，实现地区之间社会保障制度的统一。另外，还要加大投入，使城乡一体化的社会保障能够有足够的资金支持。 第四，要推进社会事业体制改革。要实施城乡基础教育一体化改革，实现城乡教育硬件均衡配置、教育质量均衡发展，加大培养适合城乡一体化发展需要的创新型复合型人才的力度；要深化城乡医疗卫生体制改革，全面实施乡村卫生院标准化建设，全面实行农村合作医疗制度，建立城乡医疗机构对口支援的长效机制；要坚持城乡统筹考虑，通过公益性文化事业和经营性文化事业协调发展，推动精神文明向农村辐射和延伸。 综上，我国农村治理模式创新的最终目标，是要建立城乡一体的基层社会治理体系，探索新时期城乡一体化的社区自治组织建设和管理的体制机制，完善居委会和村委会的自治机制，为彻底消除城乡壁垒、统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化提供切实有效的制度保障。 （本文作者为我校教育长） |
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