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落实科学发展观 推进我国行政改革 |
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| 曹东旭 | |
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党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是党中央首次明确提出关于科学发展观的概念。我国自建国以来，其行政组织先后进行了多次改革。从整体上来看，这些改革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理的重点目标而展开的，其基本的形式也是世界通用的如调整结构和精简人员，以及后来的转变政府职能等等。但是，这些变革并未完全取得预期的成效，反而不约而同地出现和形成了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”、“合并一分开一再合并一再分开”和“权力上收一下放一再上收一再下放”的三个循环怪圈。因此，树立和落实科学发展观，总结经验教训，探索行政改革的发展模式，从而提高我国政府行政管理的效能。 一、我国行政改革存在的主要问题 1、政府机构本身存在的主要问题 中国渐进的行政机构改革不是全盘否定现存的行政体制，而是通过除弊兴利、完善机制，达到重新塑造政府的目的。那么，中国政府行政体制中存在的主要问题是什么呢?从经验层面来看，主要是政府机构膨胀，财政困难的问题；从制度层面来看，主要是没有建立依法行政的机制，缺乏民主监督制度的问题；从行政文化的角度来看，主要是官本位意识浓厚，官民关系本末倒置的问题。 第一、机构膨胀与“吃饭财政”的问题。 经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目标最大化?尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩人，甚至财政支出规模增长超出了公用品最优产出水平所需要的支出水平。所以，任何全能政府都具有自我扩张的冲动，如果缺乏制度约束的话，政府机构将按照帕森斯定律而不断膨胀，直到财政资源难以为继而止。在我国，各级政府长期以来都自觉或不自觉地扮演着全能政府的角色，加上预算约束与权力制约的双重不足，使得各级政府机构都陷入了人员膨胀的状况。2006年3月4日，全国政协委员、国务院参事任玉岭在提案中给出了翔实的数据：“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重远高于美、日、英、法、韩等国家。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%！”。 因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候了，否则，政府职能转变和行政体制改革将会变得毫无意义。 第二、政府机构的规范化、法制化程度不高的问题. 从制度层面和行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩比较浓厚。在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。 从行政法规方面来看，还有许多不够完备之处。具体地说，两个方面的行政法规有待完善：(1)行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；(2)部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求。 第三、官僚主义文化的影响 官僚主义是世界性的问题，在中国则有更深厚的传统。无论是儒家推崇的“学而优则仕”，还是现在的“万般皆下品，唯有做官高”的官本位意识，都体现了一种官僚主义文化或“权力拜物教”。在“权力拜物教”的文化气氛下，要求进入党政机关的人员趋之若鹜，导致跑官、要官、卖官等官场腐败屡见不鲜。“权力拜物教”是导致官僚组织庞大、人员臃肿、鱼龙混杂的文化基因。 我国的高层领导人多次抨击党政机关的官僚主义。毛泽东指责官僚主义者是“死官僚”，希望以群众运动的严厉形式整肃官僚主义。邓小平则希望以改革的方式来消除官僚主义。而无论是群众运动还是体制改革，都没有清除官僚主义的文化基因。江泽民在十五大报告中更严厉地抨击了官僚主义，他指出：“机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重，直接阻碍改革的深入，影响党和群众的关系。” 2、行政改革方式存在的主要问题 我国政府行政改革多次陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，可以表明改革方式本身确实存在一定的问题。中国行政改革方式存在的主要问题表现在： 第一、各种改革举措不配套，缺乏联动机制。 行政体制改革很需要经济体制改革的支持，政治体制改革的配合，同时还要求上下联动、左右协调。如果缺乏配套性和联动性，那么这种“单兵挺进”式的行政体制改革，终会因“粮草不足”而半途而废。我国改革开放初期的几次行政机构改革就是这样，在经济体制改革方面，尽管提出了社会主义市场经济的改革方针，但以公有制为主体的“社会主义”如何与自由竞争的“市场机制”相结合的问题，并没有得到解决。因此，我国的市场经济发展面临着“权力经商”或“权力市场化”的严重威胁，使市场经济被扭曲为“官场经济”。在政企不分、官商合一的情况下，政府行政体制改革必然会陷入恶性循环，而缺乏政治体制改革的配合，政府体制改革更难深入。行政改革的联动性，不仅是指国家行政组织系统的改革需要上下联动、左右协调;而且要求执政的党组织系统、政协系统、人大系统等都要相应地进行机构改革和职能转变。当然这种全方位的改革，实质上也就是政治体制改革。可见，各项改革之间不配套，相互之间又缺乏联动机制对政府机构的改革推进是非常不利的。 第二、改革缺乏法制保障，改革本身的制度化程度较低。 建国以来，大规模改革也有10多次，但是至今还没有出台一部“政府机构改革法”，也就谈不上“依法改革”了。令人难以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。其次，设立和废除一个政府职能部门都应该经过严格的立法程序来确定，这样才能维护政府的权威性、政策的连续性。现在缺乏这样的改革法，导致改革本身无法可依。因此，改革的深度与广度随领导人意志的转移而不断转移。最关键的问题是改革本身缺乏法制权威，使改革事倍功半甚至半途而废。我们寄希望于法治，即组织法定化，职能法定化，编制法定化，工作程序法定化。 第三、对“下岗分流人员”缺乏妥善的安置办法。 建国初期多次行政体制改革走不出精简与膨胀这个循坏怪圈的原因之一，就是对需要精简的政府人员即“下岗分流人员”，缺乏妥善的安置办法。目前的公务员安置措施，由于缺乏统一的法律依据，各地各部门的安置措施可谓五花八门。由于安置措施因人、因地、因时而变，被迫下岗的政府公务人员对自己的前途命运缺乏预见性，所以导致了“有权不用，过期作废”以及“不捞白不捞”的世纪末心态。这种心态无疑与日益暴露的权力腐败有直接的关联。” 二、我国行政改革的主要对策 我国是世界上最大的发展中国家，正在进行着举世瞩目的社会主义市场经济建设。我们应该积极认识和分析以市场化为导向的管理思想对我国行政改革的借鉴和指导意义。 1、以市场和公众为导向，努力改善公共服务效率和质量 政府应以顾客和市场为导向，改变传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系进行重新定位。政府的社会职责主要是根据顾客的需求向顾客提供服务。市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、公共卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，我们就能取得较大的成就。所以，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。这种企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。 2、引入竞争机制，提高行政水平 传统观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。我们认为政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。因此，将竞争机制引入到政府公共服务领域，将打破其独家垄断的局面。这样一方面可以提高政府公共服务的质量和效率，另一方面可以缓解政府的财政压力，提高政府公共行政水平。 在一个国家内，对于究竟应采取什么样的生产方式和所有制形式，应根据一个国家的实际，按照国家和人民的利益，以实事求是的原则来考虑，走出一条适合本国国情的发展道路。科学发展观深刻解释了发展的价值取向，发展的核心，指出必须坚持以人为本，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，对为谁发展，靠谁发展这样的问题做出了科学的回答，阐明了发展的根本动力和终极目的，这是党的群众观点和群众路线，在谋发展、促发展、实现发展问题上一种根本的价值取向和根本的工作路线的一种集中体现。 3、引入企业的管理方法和管理经验，提高政府的管理效能和行政效率 传统公共行政重遵守既定法规而轻视绩效评估，主张放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。虽然任何组织都必须具有规章制度才能正常运行，但是过于刻板的规章制度有时会适得其反，因为这些规章制度会妨碍政府工作人员的办事效率，会使政府无法对正在迅速变化的周边环境做出快速的反应。制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。 今后的政府应该是具有使命感的政府，他们规定自己的基本使命，然后制订出让自己的雇员放手实现使命的规章制度，有使命感的政府组织比照章办事的政府组织士气更高，更具有创造精神，从而会更注重工作绩效，更注重节约政府成本。在行政改革中，我国还推出了“竞争招标”、“政府采购制”等市场机制，不但可以提高工作绩效，节约行政成本，而且还可以限制“权力寻租”等权钱交易的政府腐败行为，这样也会节约相当一部分政府成本。 政府还应重视活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量；重视计划和预算，给一线政府官员充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。政府机构应该能够制订出一套绩效指标，以便对组织实现其预期目标的过程进行测量，这就是绩效评估。绩效评估作为政府再造的重要内容和根本措施在政府公共部门管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理办法与经验的先例，为政府改革实践和公共行政学理论研究提供了新的视野。 2006年从8月10日开始，国内第一个机关绩效管理方案将在淮南市试运行，我市87个党政和群团机关将接受“打分”考评。 这个方案的最大特色就是将企业的先进绩效考核理念引进政府机关，大胆借鉴了知识管理的理念与方法，对每个机关每个人的工作任务都进行量化，确定分值，到年终考核时一一对照打分，工作干得好坏，一目了然。但机关的考核又比企业的考核更复杂。长期以来，部分党政机关的工作人员信奉“无过即是功”的原则，在工作上消极被动，办事拖拉扯皮。制定绩效考核指标体系，就是要将每一个党政群团工作人 员的工作任务量化，实现机关管理工作从繁文缛节向注重结果的转变。 由此可见，将上述企业经营管理的经验和方法引入到政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法，目前一些部门和地方政府在这方面已进行了有益尝试。青岛市政府通过学习和借鉴海尔的管理经验和理念，改革政府管理、经营政府的探索，大连市等城市政府经营城市的做法，杭州市将竞争机制引入政府内部管理，实行并联式审批的做法等，都是借鉴企业经验，实现政府管理创新的宝贵尝试，也都取得了较好的成效。” 因此，我国政府应该树立效率意识，增强活力，进行结构调整，结合本部门的实际情况，有选择地大胆利用企业管理的方法和技术，进一步提高公共行政的效率，使有限的资源创造出更多的公共物品。 4、提高政府服务水平，关键在于激励公务员的工作积极性 公务员的工作积极性与激励不相容有很大关系，所谓“激励相容”是指群体或组织与其代理人之间利益直接一致。所谓国家公务员激励不相容问题，是指社会或国家作为委托人，公务员作为代理人，二者利益并不直接一致或完全一致，或者说，作为委托人的社会或国家利益的增加或减少一般并不直接影响作为代理人的公务员的利益的增减，当然，这里的利益既包含物质利益，也包含非物质利益。 国家公务员作为有理性的人员受利益驱动的，也就是说他们倾向于采取自己利益或效用最大化的行动。在我们进行制度设计时，如果不解决国家公务员激励不相容问题，就会产生极大负面影响。一个公务员会发现减少工作努力的程度，同时却又可获取全部工资，对于自己是有利的。一个国家，如果有相当比例的公务员处于这种偷懒或者敷衍状态，那么公共物品和服务的提供，在质和量两个方面必然都会大大下降，从而影响到整个经济的发展和社会福利的提高。 国家公务员通过工作可以获得的利益按来源不同可划分为两大类：一是外在利益，二是内在利益。在劳动是人谋生的手段的前提下，公务员还必须通过工作获得适当的物质利益以满足生存和发展的需要，大多数公务员可能认为，做好工作并不是最终目的，他们总是希望取得较好工作成效后获得适当的奖酬。如果只要求公务员努力工作而没有相当的物质和精神奖酬，那么，他们的工作积极性一般很难调动，即使调动起来，也难以持久地保持下去。由此可见，公务员工作积极性的高低取决于工作绩效与奖酬之间的关系，好的工作绩效能得到晋职、调资、奖金、上级表扬等等，这些奖酬就是公务员通过工作所获得的外在利益，这种外在利益主要是完成工作后获得的物质利益。由于工资是公务员报酬的最大部分，因此许多国家进行改革以提高公务员工资的激励效应。我国公务员工资的激励较为可行的做法是将按劳分配与按绩效分配结合起来，这样每一个公务员都有可能通过自己努力，创造良好的工作绩效，从而拿到绩效工资，这样可以大大调动国家公务员，尤其是中、下层公务员的工作积极性。 公务员的内在利益不同于外在利益，它是在工作过程中获得的，也就是说是由工作本身带来的利益。内在利益的最大化有赖于工作本身及工作成果所直接带来的满足感。公务员的内在利益与物质利益无关，它是一种精神利益或道德利益。如何使国家公务员道德利益最大化呢?道德利益的大小与二个方面的因素有关。一是与公务员对社会的绩效有关。也就是说，当公务员的工作对社会产生较大效益时，公务员的道德满足感很大，他的道德利益也大；当公务员对社会既没有贡献，也没有损害时，他的道德利益为零；当公务员的行为给社会带来了危害时，其道德利益为负值。由此可见，要想使公务员道德利益最大化，必须尽可能提高公务员的工作绩效。适当改变工作的某些特征，扩大和丰富工作内容，使公务员的工作内容多样，赋予他们更多的责任、权限和挑战性是提高公务员工作绩效进而增加公务员内在利益的有效途径。 公务员道德利益大小的第二个相关因素是公务员道德素质水平。如果公务员道德水平很高，那么他就会非常在意对其他人和社会的影响，他就会为做出良好绩效而感到十分高兴，或者为差的绩效而十分难受。如果公务员道德水平很低，意味着他可能麻木不仁，对于他对别人或社会做了好事，还是坏事毫无感受，这样谈不上道德利益，因此，提高公务员道德利益的第二个有效途径是提高国家公务员的道德素质水准。 |
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