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完善采煤沉陷区综合治理 推进社会主义新农村建设 |
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| ——淮南市沉陷区综合治理情况的研究报告 | |
| 中共淮南市委党校课题组 | |
| 项目负责人：高晓牛 课题组成员：刘善敏、王鸿雁、陈庆福（执笔）、刘贵平、张所 |
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内容摘要：温家宝总理指出，煤炭工业改革发展事关国民经济全局。要采用先进技术，提高综合效益，下决心建几个亿吨级煤炭基地。淮南矿区是全国规划的13个亿吨级煤炭生产基地之一。煤炭开采对加快工业化进程、促进区域经济发展和资源型城市的建设作用巨大，但采煤形成的沉陷区对农业生产、农村经济、农民生活造成的负面影响也十分明显，其综合治理是资源型城市统筹城乡发展、推进新农村建设的重点和难点。淮南市通过政府和企业共同努力，大力发展循环经济，有序推进新村镇建设，努力缓解地企矛盾，保护土地资源和生态环境，取得了一定的成效。但由于受政策、资金、体制等因素的制约，沉陷区综合治理仍存在一些问题。要进一步明确指导思想，从构建社会主义和谐社会的大局出发，认真落实科学发展观，充分考虑沉陷区的特殊性，加大政府政策扶持的力度，创新沉陷区综合治理的投融资体制和机制，实施村镇搬迁安置新策略，完善村镇规划，增强农民转产就业的能力，建立失地农民社会保障制度，维护治理主体的合法权益，变“先沉后搬”为“未沉先搬”，促进利益和谐，不断完善沉陷区综合治理，积极推进新农村建设。 淮南市位于安徽省中部，市域面积2596.4km2，2005年全市总人口为2357750人（户籍人口），其中，非农业人口占52.36%。作为能源工业城市，淮南市在2010年将建成亿吨煤基地、华东煤电基地和安徽省煤化工基地，伴随着“三大基地”建设，资源开发、环境保护与经济社会发展的矛盾将会进一步凸显。 温家宝总理在十届全国人大四次会议的政府工作报告中强调，要搞好资源枯竭型城市经济转型和采煤沉陷区治理。本课题结合淮南实际，重点从采煤沉陷区对农村经济社会发展的影响入手，以贯彻落实科学发展观、统筹城乡经济社会发展、不断推进社会主义新农村建设为指导，着力破解沉陷区综合治理中存在的突出矛盾和问题，通过政策和对策分析研究，为今后沉陷区治理提供启示和思路，为政府有关部门提供理论支持和政策制定依据，使沉陷区综合治理真正成为造福于民的“党心工程”、“民心工程”和“德政工程”。 一、淮南市沉陷区综合治理的主要做法和经验 淮南矿区是全国13个大型煤炭生产基地和6个煤电基地之一。煤炭的长期开采形成了淮南矿区6大采煤沉陷区。截至2002年，沉陷区面积达132.8 km2，约占全市国土面积的5.1%，农村受损居民13817户，农村受灾人口41754人，受灾建筑面积130万m2，受灾水渠长27040m。[1]据测算，未来亿吨煤的开采会使沉陷区面积以每年2万多亩的速度增加。潘集区作为煤炭生产矿井相对集中的地区，2006年耕地总面积为527025亩，采煤沉陷区耕地总面积为55584亩，约占10.54%，农业总人口356420人，沉陷区总人口52546人，约占14.74%。[2]沉陷区综合治理已成为淮南市农村经济社会发展需要认真解决的重要课题。 近年来，淮南市和淮南矿业集团加大了对沉陷区综合治理的力度，其中，淮南矿业集团2004—2005年投入资金约9000万元进行土地复垦治理，治理总面积约1262亩，已完成新庄孜矿、潘一矿和张集矿采煤稳沉地的地质环境治理工作；淮南市2005—2006年完成投资约6亿元（不包括县、区），安置沉陷区受灾居民约2800户；这在一定程度上改善了沉陷区居民的生产生活条件，缓解了一些突出的社会矛盾，实现城乡经济社会统筹发展。 1．大力发展循环经济，推动农业生产发展。资源型城市的发展必须在经营资源的基础上大力发展循环经济。沉陷区综合治理通过科学治理沉陷土地，引导农民调整产业结构，推动小城镇建设和发展，修复生态环境，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾，将经济活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，本质上就是贯彻落实科学发展观，积极发展循环经济的具体实践。 在市矿统筹治理沉陷区的过程中，按照循环经济的要求，依据土地性质、现状和整体规划，因地制宜，对沉陷较浅区域进行覆土造地，种植蔬菜、花卉苗木或粮食作物；对沉陷积水区，或直接进行畜禽水产养殖，并在周边种植经果林木，或采取挖深垫浅、边坡整治的方式进行综合治理，形成水面养殖基地，推动了经济结构的调整，增加了农民的收入。如大通区孔店乡通过沉陷区开发形成了2000多亩规模的沿山果林，取得了较好的经济效益。 2．积极改善农民生活条件，促进村容村貌整洁。沉陷区村庄搬迁通过统一规划、统一建设与自建相结合，将农户相对集中在一个固定的区域内，有的还靠近建制镇，这彻底改变了农民以往在自然村庄中人畜混居、一户一院而又分散的居住模式，一定程度上改善了农民的生活条件。人口的相对集中，又方便统一管理，节约水、电、道路等投入成本。如潘集区田集街道转塘村搬迁后实行电网改造，兴建水泥路面和排水工程；新建的刘龙村马路宽敞、绿化成片，有农民公园和占地20余亩的五一大沟风景点，学校、农贸市场等配套设施完备，村容村貌有了较大改观。 3．有序推进新村镇建设，统筹城乡发展。发展经济学认为，在经济发展的空间中，一个大中型企业的建立，一个城镇的形成，往往会成为经济发展的极点（发展极），带动周边地区的发展。淮南城乡关系为典型的二元经济结构，农村经济发展相对缓慢，2006年农村居民人均纯收入为3252元，远低于城镇水平。乡村居民点空间上依然是传统的农业聚落形态，布局分散。淮南村委会（行政村）共计665个，每平方公里约为25—30个；农村居民点平均间距0.7—1公里，每100 km2约合50—70个，平均居民点规模800—1000人。沉陷区村庄搬迁则实现了规模集中（均超过2000人），其中新家园小区规划安置居民5934户，总人口约19000人。通过村庄搬迁与新农村建设、城镇化的有机结合，形成有辐射作用的发展极和增长极，有效引导农村人口逐步向城镇转移，发展中小城镇密集带，统筹安排市政基础设施和公共服务设施，促进农村城镇化跨越式发展，最终缩小城乡发展差距，走出一条城市反哺农村、工业支持农业、城乡和谐发展的科学发展之路。 4．努力缓解地企矛盾，统筹市矿发展。安徽省委书记郭金龙指出：市矿统筹是煤炭城市和煤炭企业落实科学发展观、建设和谐社会的具体化。省长王金山也强调：地企统筹是落实科学发展观，构建和谐社会的具体实践，也是在新形势下资源型城市建设与发展模式的全新探索。煤炭资源的开发促进了淮南的经济繁荣和社会进步，但煤炭资源产业的发展与农业发展、治淮工程、城乡建设、生态环境保护之间出现了越来越多的矛盾和问题。解决的唯一有效途径就是实施市矿统筹发展策略，而沉陷区综合治理就是一个有力的支点。资源型城市煤炭企业加大沉陷区治理力度，优先考虑发展中的社会责任，将企业利益与社会利益看成是不可分割的统一体，把因为沉陷区而引发的利益冲突变成利益和谐，利益分离变成利益融合，各自的利益变成共同的利益，企业与农民的关系从博弈关系转变为双赢关系，最大限度地化解矛盾，为企业发展创造一个健康的社会环境。成功实施沉陷区综合治理实现了企业优势与社会优势互补，是煤炭企业和地方政府在实践中探索形成的一条科学发展、和谐发展的新道路。 5．保护土地资源和生态环境，实现人与自然的和谐发展。沉陷区综合治理可以最大限度地减少土地资源的损失，支持淮南市“三大基地”建设。如：潘集区已治理沉陷区8000余亩，土地开发复垦整理面积3200公顷，新增耕地1400公顷，[3]有效保护了土地资源；大通区对九龙岗镇8个自然村庄进行整体拆迁，将农民统一安置，每亩土地居住农民由拆迁前的7.9人提高到10.7人，少用了近100亩土地，节约了土地资源。[4]同时，对沉陷积水区治理后可形成水面景观公园，或进行生态综合治理，作为休闲用地或矿山生态公园，大大改善了沉陷区生态环境。目前淮南市又在实施泉山——大通地区生态环境修复工程，着力打造大通湿地生态区、洞山生态区、老龙眼水库生态区，促进环境恢复。沉陷区综合治理提高了沉陷区土地综合利用率和生态环境价值，最终促进人与自然和谐共处。 二、当前沉陷区综合治理存在的主要问题 从沉陷区的现状和发展趋势看，其对农民生产生活条件的损害和对生态环境的影响是不可避免（有些方面甚至是难以逆转）的，由于受种种因素制约，目前沉陷区综合治理仍存在一些问题，突出表现为： 1．治理资金来源单一，复垦治理改造难度大。沉陷区综合治理的资金来源主要是国家投资和企业投入，其中，国家投资治理的是1998年以前国有煤矿采煤形成的沉陷区，目前国家发改委批准的淮南市煤矿沉陷区治理项目总投资12亿元人民币，新建住宅面积约119万m2，受益人口近58986人，不到受灾人口的50%。[5]而1998年以后国有煤矿造成的沉陷区和非国有煤矿造成的沉陷区则采取“谁采煤、谁治理”的原则，由企业自行治理。市场经济条件下，国有企业作为经济人有自己的经济理性，考虑生产成本不愿治理，而前些年经济效益不景气，也没有能力治理。淮南矿区是煤层群开采，稳沉要几十年时间，目前稳沉可以复垦的土地不到25%，而大量非稳沉区开发利用困难。由于沉陷区遍布城乡，类型各不相同，难以统一规划，往往依然是走“先破坏、后治理，先污染、后治理”的老路，资源循环利用率较低，矿区生态环境破坏比较严重，难以实现可持续发展。从2004年开始，淮南矿业集团启动了矿区沉陷地综合治理项目，但治理进展较慢。治理沉陷区需要巨额资金，仅靠国家、地方政府或企业的投入，而没有社会资本参与是远远不够的。 2．村镇规划不协调，搬迁补偿纠纷多。一是重复搬迁。由于市矿之间缺乏信息沟通，过去沉陷区村庄搬迁没有将地下煤炭开采和地上村镇建设统一起来，新建村镇如果压占煤炭资源又会被迫搬迁，往往造成重复搬迁、重复建设，严重浪费资金。而且以往的沉陷村庄搬迁多是从自然村搬到自然村，浪费土地资源，不利于农村城镇化。二是公建补偿标准偏低，小区配套设施不足。原公建补偿标准只有15%，水、电、煤气、有线电视等配套设施难以全部到位，小区内垃圾乱倒乱放，居住环境不佳，农民形容为“有人建、无人问、无人管”，成为城镇的“边缘村”。三是乱搭乱建严重。目前实行的沉陷区搬迁据实补偿政策，是对旧有的房屋及其附属物进行补偿。农民为了多要补偿就乱搭乱建，沉陷区原有建房面积与乱搭乱建面积的比例平均为1︰1.2，造成利益摩擦而难以和谐。四是受损评估机制不合理。沉陷区受损情况评估由煤炭企业组织人员进行，没有广泛吸收农户代表，其评估结果的公正性、公平性容易受到农民质疑；沉陷区范围由煤炭企业根据规划划定，由于信息不对称，农民对相关情况不了解，维护自身利益困难；而且不在划定沉陷范围内的，尽管出现受损，也不会得到补偿，从而在搬迁补偿过程中企业与农民利益纠纷不断。 3．农民转产就业困难，保障能力较差。沉陷区大多处于农村，纯农户比重较高，失去土地就意味着失去保障。以潘集区为例，沉陷区中现有从事农业生产的为25590人，无地可种、无业可就的为13112人，[6]这些人转产就业难，家庭收入水平低，自我保障能力弱。其原因除了自身素质偏低、就业技能不高，又处在二、三产业均不发达的地方外，主要在于煤炭工业城市产业结构的特点。尽管矿业企业分布在淮南的广大乡村，但都自成体系，与地方农村经济和小城镇发展之间联系较少。随着国有煤炭企业向集团化、规模化、高科技方向发展，产业链向煤炭下游产业延伸，由于采掘技术的提高，劳动密集型就业岗位供给缺乏，难以吸纳农村富余劳动力。同时，淮南中小企业发展缓慢，难以承担农业人口就业转移的压力，影响了农民非农收入水平提高。农民转产就业难导致人口外流现象突出，据2005年人口抽样调查，全市外出打工人员达24.4万人。随着沉陷区范围扩大和农村市场经济发展，未来淮南农村剩余劳动力将达30万人左右，农村富余劳动力转移任务相当繁重。 4．治理受益主体不明确。按照规定，1998年以后出现的沉陷区根据“谁破坏、谁治理”的原则，由煤矿企业进行治理，责任主体和受益主体都明确。而1998年以前国有煤矿企业采煤形成的沉陷区，由国家负责投资进行治理。这些沉陷土地实际上在过去就已经被征用，土地权属性质发生了改变，按照“谁治理、谁受益”的原则，治理后的受益主体应该是国家或国家指定的受益人，但在具体的操作中，则是国家投资治理后的土地往往无偿交由原所有权人村级集体组织处理，造成地方政府不愿投入，“等、靠、要”的思想较为严重。 5．综合治理的效益不理想。受资金、项目等因素的制约，目前还有多数沉陷区没有得到治理，已复垦整理出的土地多数还是处于休种状态，没有真正投入使用；整理开发出的水面也处于初步治理阶段，多为水产养殖，农民由于缺乏相应的技术和市场信息，基本上是粗放型经营，缺乏名、特、优的良品，充分利用现有条件积极发展生产的能力有限，收入增长缓慢，反过来会影响农民治理的积极性。 三、完善沉陷区综合治理的政策和对策分析 根据淮南矿区开发规划，到2010年建成亿吨煤基地后，市域沉陷范围约195 km2，到2020年约260 km2，到2035年左右约440 km2，其中淮河以北地区约390 km2，影响人口约为50万人，对农村的影响范围将从点状向面状扩大。因此，课题组认为，要不断完善沉陷区综合治理的政策和对策，创新体制机制，促进农村地区经济结构和就业结构转变，改善生态环境，积极推进新农村建设。 1．充分考虑沉陷区的特殊性，加大政府政策扶持的力度。一要深化重要资源性产品价格改革，完善资源税制度，健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制。对符合煤炭循环经济的项目，如沉陷区综合治理、煤矸石综合利用等，给予资源型城市税收返还，将中央与省级政府在资源型城市征收的税收，主要包括资源型企业的增值税和广义的资源税（即现行的资源税、矿产资源补偿费等），部分或全部返还给资源型城市，使其投入有保障。或将现行的生产型增值税转为消费型增值税，减轻企业税负，使企业能够更好地履行社会责任。二要支持建设农民工技能培训基地，发展农村职业技术教育，为资源型城市产业转移、沉陷区劳动力转移等提供人力资本支撑。三要依托沉陷区综合治理，推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑。要着力培育一批沉陷区综合治理的示范基地，大力提高农业科技创新和转化能力，发展循环农业。充分利用沉陷区水面和坡地大力发展畜牧水产养殖业，将其纳入良种补贴规模，推广健康养殖方式，安排专项投入支持标准化养殖小区建设试点。四要结合资源型城市的特点，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将沉陷区综合治理和小型农田水利设施建设作为重要内容。五要逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。六要大力加强农田水利、耕地质量和生态建设，按照建设环境友好型社会的要求，建立和完善采矿企业的环境恢复治理责任机制，从矿产资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，加大对农业和交通基础设施建设的财政投入，改善农民生产生活条件。 2．创新沉陷区综合治理的投融资体制和机制，探索社会化治理模式。可以由地方政府拿出一定的资金设立专门进行沉陷区综合治理的国有独资公司，再按照地理位置把沉陷区划分为若干区域，按划定的沉陷区域设立若干子公司，吸收社会资本，实行控股或参股，对沉陷区进行综合治理；或政府出资和社会资本共同设立股份制公司，实行控股或参股，满足沉陷区综合治理的资金需求。政府也可以考虑出让沉陷区的使用权和经营权，按照“谁治理、谁受益”的原则，引进社会资金，出让年限可以长一些。同时，开展金融机构市场准入试点，发育新的农村金融服务组织，用重建农村金融体系的方法逐步解决沉陷区综合治理社会资本投入少、融资难的问题。 3．实施村镇搬迁安置新策略，进一步完善村镇规划。新村镇建设是妥善解决采煤沉陷村庄安置、建设社会主义新农村的需要。要创新新村镇宅基地用地政策。新村镇建设占地总面积大，每年度农用地转用指标太少，难以满足要求，因此用于采煤沉陷村庄安置的新村镇建设宅基地应不占用年度农用地转用计划指标。同时，考虑到新村镇建设使农民户均占地面积大为减少，可以将原有的宅基地用地标准适当削减，节约土地资源。按“迁村入镇、迁村并镇、迁村扩镇、小村并大村”的原则，将采煤沉陷区搬迁与新农村建设、小城镇建设“三位一体”统筹考虑，适当提高公建补偿标准，加强迁入小区的配套设施建设，方便农民的生活。地方各级政府应坚决制止搬迁中抢种、抢修、抢建，骗取补偿资金的行为，成立由政府主导的，政府部门、企业、有关专家和农民代表组成的受损评估机构，建立健全评估标准，确保结果公平公正，协调好企业与农民的利益关系。实行沉陷范围动态管理机制，对不在划定范围之内而又确因采煤而引起的沉陷，也应纳入其中，并对农民的损失进行补偿。建立合理分担的资金筹措机制。新村镇建设是一次性实现城镇化，其建设（含公建）的资金应合理分摊，形成科学的资金筹措机制，其中，农民住房建设部分的资金以煤炭企业的补偿资金为主，公建部分以地方财政投入和国家支持资金为主，对于超过规定面积的，除特困群体外，其他农户应自筹资金加以解决。 4．增强农民转产就业的能力，建立失地农民社会保障制度。一要加强对农民的就业技能培训。政府应通过建立职业技能培训基地，结合“阳光工程”，以实用技能为主，加大对农民的培训力度，使他们掌握一技之长，通过有组织的劳务输出，实现农村剩余劳动力的有序合理转移，增加农民收入。二要实施“以城促乡、以工带镇”的发展举措。新农村建设不是简单意义上的居住模式、居住环境的改变，地方政府应通过促进小城镇产业的发展，为农民提供充足的就业岗位和良好的就业环境。要以煤电化产业发展为契机，积极发展配套工业、优势农副产品加工业和服务业，扩大乡镇的地方就业规模，吸引农村人口就地就业转移，由农民真正转变为市民。三是让失地农民享受社会保障。根据当地政府的财政承受能力，将失地农民转为城镇居民，纳入城镇社会保障体系，与城镇居民享受同等待遇。 5．维护治理主体的合法权益。对由国家投资治理的，整理复垦的土地可以变更土地性质，由国家划无偿划拨归村级集体所有，由集体统一处置，其收益归集体所有，壮大村级集体经济的实力。也可以有偿交给村级集体使用，以减少国家投入的治理成本。对由煤炭企业投资治理的，整理复垦的土地可以作为企业生产建设用地，也可以交由原土地所有权人或原使用权人有偿使用，以降低企业的治理成本，刺激企业治理的信心。 6．变“先沉后搬”为“未沉先搬”，促进工农利益和谐。这是从根本上解决采煤沉陷与村庄搬迁矛盾，减少利益摩擦的有效途径，在矿业城市具有普遍性和典型示范意义。一要按照煤炭资源开发规划，界定煤炭生产的地表控制界限，对涉及压煤区的村镇，从建设绿色能源城市的大局出发，从改善农民生活环境和条件出发，分期实施搬迁安置。位置应尽量选择在已经形成一定规模的小城镇周边，以促进居住地相对集中，方便群众生产生活。考虑到各地的具体情况，可以采取并镇、进镇、扩镇为主，并村为辅的策略，反对不顾实际情况的跨镇搬迁、跨区搬迁。二是应允许煤炭企业用环境综合成本冲抵增值税。煤炭企业环境综合治理费用大，淮南矿业集团此项费用高达吨煤30元，其中，沉陷拆迁安置吨煤15元，青苗补偿吨煤3元，沉陷土地复垦吨煤2元，“三废”治理吨煤5元，资源枯竭矿区环境修复吨煤5元。应将煤炭企业环境视为生产材料，从政策上允许煤炭企业环境综合成本按一定比例冲抵增值税。三应适当调整煤炭资源税费的国家与地方分成比例。目前煤炭企业缴纳的煤炭资源税费为吨煤30元，可以考虑适当调整国家和地方的分成比例，国家20%，地方80%，地方的收益主要用于煤矿环境治理。四是建立矿区环境综合治理专项基金。考虑到矿区沉陷的复杂性、长期性和治理的重要性，应从政策层面上同意企业每吨煤提取一定的费用，作为专项治理的资金，确保沉陷区综合治理不受企业效益的影响，真正取得实效。 四、启示和建议 1. 明确指导思想。完善沉陷区综合治理，推进社会主义新农村建设必须坚持以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为目标，走“生产发展、生活宽裕、生态良好”的文明发展之路。 2．强化企业社会责任。市场经济条件下，国有企业在计划经济时期原有的社会职能应自觉转化为企业社会责任，将企业利益与社会利益看成是不可分割的统一体，着眼于企业与社会更加和谐的发展，把企业发展目标与履行社会责任科学地加以联系，使企业核心战略与履行社会责任形成完整一致的目标体系。 3．不断提高政府依法行政的能力。各级政府要切实转变职能，认真研究新情况、新问题，兴利除弊，逐步完善法律法规，改革相关政策不合理的地方，充分发挥政策的导向功能，提高驾驭市场经济和协调经济社会发展的能力，妥善处理好各方利益关系。 4．切实保障农民的合法权益，充分发挥其在新农村建设中的主体作用。要加强对农民教育、引导、扶持的力度，在统筹城乡发展的过程中，政策应向其倾斜，真正做到“多予、少取、放活”。 |
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