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反腐倡廉建设与法治 |
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| 周荣静 | |
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十七大召开之前，媒体公布的调查显示，在公众热议的十七大话题中，腐败问题的关注度首次超过教育、医疗、住房等话题成为公众最关注的问题。党的十七大没有辜负公众的关注，胡锦涛所作的十七大报告，把之前的“反腐倡廉工作”更换为“反腐倡廉建设”的新表述，并强调中央“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，这表明中央对于由依靠权力反腐败走向依靠制度反腐败的反腐抉择更加坚定。毫无疑问，仅仅依靠权力反腐败是没有出路的，只有依靠制度反腐败才是我国最终取得反腐成功的必由之路。依靠制度反腐败要想成为根本的模式，发挥出其应有的效果，实现高度的法治是前提，是关键，更是保障。 那么，所谓的反腐倡廉建设与法治指的是什么？反腐倡廉建设和法治之间存在什么样的关系？十七大提出的反腐倡廉建设的根本出路又在哪里？本文将从这三个方面对反腐倡廉建设进行粗浅的探讨。 一、反腐倡廉建设与法治的内涵 （一）反腐倡廉建设内涵 “反腐倡廉建设”是十七大对党风廉政建设和反腐败斗争的新概括，而之前通用的提法是廉政建设、反腐败斗争、反腐倡廉工作等。反腐倡廉建设有以下几方面的含义：一是，对廉政建设和反腐败斗争进行了彻底的整合，使之成为一个整体。事实上，廉政建设和反腐败斗争就是一个铜板的两面，是从不同角度对同一个问题的阐述。二是，以“建设”替代“斗争”或“工作”，意味着将使反腐倡廉工作常态化，体现了中央关于反腐败斗争长期性、艰巨性和复杂性的基本判断。三是，提出反腐倡廉建设，显示出在党的各项主要任务，即经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中，反腐倡廉具有特殊的地位。这种特殊性集中体现于反腐倡廉建设是一项综合性的任务，同时涉及其他四项建设。 （二）法治的内涵 法治不仅是法治意识与法律制度相结合的产物，往往也是与民主制度相结合的产物。亚里士多德认为，“法治”应当包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”在这里，“良法”和“普遍服从（守法）”构成了亚里士多德”法治”观的基本内核，其中，“良法”是前提，“普遍服从”是“法治”所要达到的一种状态。 二、反腐倡廉建设与法治的相互关系 十七大要求反腐倡廉建设“更加注重制度建设”，我国现阶段所追求的法治国家的目标也是以“良法”即科学民主的法律制度为前提的。所以说反腐倡廉建设和法治之间存在密切的联系。 （一）反腐倡廉建设是法治的应有内容。 反腐倡廉建设是党的建设的一项内容，在党提出依法执政和国家全面贯彻落实依法治国基本治国方略的今天，反腐倡廉建设和其他各项建设一样只能依法进行。反腐倡廉建设是法治的应有内容，没有反腐倡廉建设作基础，法治将难以实现。加强反腐倡廉建设，建立廉洁政治和廉洁政府，法治不仅是前提，而且也是目标。 （二）反腐倡廉建设需要法治作保障。 反腐倡廉建设不仅是要惩治和预防腐败以及要教育和要求国家机关工作人员廉洁奉公，清廉从政，更重要的是要从法治建设的角度，规范国家机工作人员的行为。正如邓小平指出的，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。杜绝腐败和廉洁政治是社会文明进步的标志，也是社会管理活动的内在要求。但是，杜绝腐败和廉洁政治仅仅依靠道德手段、依靠德治不行，更重要的还必须依靠法治来实现。只有在法治基础上的廉政才是真正意义上的廉政，也只有以法治为保障，反腐倡廉建设才能持之以恒。 （三）法治是落实反腐倡廉建设的关键点。 权力，是一种政治上的强制力量和职责范围内的支配力量。正如博登海默所言：“一个拥有绝对权力的人试图将其意志毫无拘束地强加于那些为他所控制的人。这种统治形式具有一个显著的特征，即它往往是统治者出于一时好恶或为了应急而发布的高压命令，而不是根据被统治者的长远需要而产生的原则性行动。”而腐败的本质在于权力滥用，是运用公共权力营私过程的一种表现或现象，是对公共权力的一种腐蚀和危害行为。从这个意义上说腐败是权力的衍生物。人类社会自从产生私有制和国家以来，公共权力就成为少数人觊觎和蚕食的对象，以权谋私、贪污贿赂等腐败问题成为一种普遍的社会现象。而且，在市场经济还不成熟的条件下，腐败呈现出蔓延的趋势。廉政，就是要求对公共权力进行监督和制约，遏制和消除腐败，建立廉洁政治和廉洁政府。从根本意义上说，就是通过法治来约束和规范公共权力的行使。所以说，法治是落实反腐倡廉建设的关键点。 三、构建反腐倡廉建设的法治路径 （一）反腐倡廉建设首先要有完善的法律制度 必须建立健全法律法规，及时把反腐倡廉建设中行之有效的政策、措施通过立法程序上升为法律、形成为制度，使之具有更大的权威性和稳定性，确保反腐倡廉工作有法可依、有章可循。 1、现有制度——党纪国法 1）党内法规 据不完全统计，过去５年来，中央纪委、监察部共制定或修订法规和规范性文件１６０多件，会同有关部门起草制定４０多件，地方和部门起草１０００多件，中国反腐倡廉法规制度体系的基本框架初步确立。 第一，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》 中共中央于2004年2月17日、18日颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，作为配套实施的党内法规，党内监督条例侧重事前监督，将领导干部列为监督重点；纪律处分条例则侧重事后处理，针对的是全体党员和党的各级组织。历史告诉我们，不受监督的权力必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。我国现阶段中高级干部的权力过于集中是造就贪污腐败的根本原因，上述两条例是预防和惩治腐败的根本之策。 第二，《党政领导干部辞职暂行规定》 ２００４年４月，中央办公厅颁发的《党政领导干部辞职暂行规定》，对“引咎辞职”和“责令辞职”进行了规定。问责，使昏官不敢该作为时不作为、不该作为时乱作为。 第三，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》 2005年1月中共中央颁布了《实施纲要》，要求确立坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。 第四，《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》 党员领导干部述职述廉，是十六大以来形成的一种反腐倡廉制度，与之密切相关的是党员领导干部报告个人有关事项，以及诫勉谈话和函询等。 ２００５年１２月１９日，中央纪委、中央组织部发布《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》两部重要党内法规。２００６年９月２４日，中央办公厅印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，党员领导干部财产、本人婚姻变化的情况和本人因私出国证件必须申报。 第五，《党政领导干部选拔任用工作条例》与《关于在地方党委换届工作中进一步严肃组织人事纪律的通知》 为了保证２００２年７月９日颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》的顺利实施，防止出现“带病提拔”、“买官卖官”等用人不正之风，２００６年４月，中央组织部与中央纪委联合下发了《通知》，明确了防止和查处跑官要官、买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等违反组织人事纪律行为的具体措施和办法，这在一定程度上也能起到预防腐败的作用。 第六，《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》 近年来，随着经济和社会的发展变化，涉及权钱交易的违纪违法犯罪案件出现了一些新情况、新特点，受贿手段不断翻新，形式变化多样，更具隐蔽性、复杂性。为有效惩治受贿违纪犯罪行为，推动反腐败斗争的深入，中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院就新形式的受贿违纪犯罪适用纪律、法律问题进行了认真研究。２００７年５月３０日，中央纪委下发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，从８个方面细化了党员干部在经济和社会交往方面的腐败界限。 2）国家法律法规 第一，《刑法》、《刑法修正案》及相关司法解释 刑法中贪污贿赂犯罪和渎职犯罪以专章规定：贪污贿赂犯罪规定在刑法的第八章中，从第382条到第396条，共15个条文，12个罪名，其中第382条贪污罪、第388条受贿罪规定贪污受贿10万元以上、情节特别严重的即可判处死刑；刑法第九章渎职罪共由23个条文，35个罪名组成。 刑法修正案(六)将商业贿赂犯罪的主体扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员。这意味着刑法将对公司、企业以外的单位的非国家工作人员利用职务便利进行“权钱交易”、涉及腐败的行为，给予刑法惩处。 2007年７月８日，最高人民法院、最高人民检察院下发了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，《意见》是对《规定》的司法化。《规定》对国家工作人员中的共产党员提出了八项严格的禁止性规定。《意见》以司法解释的形式进一步规定了十种行为的定性处理问题。《规定》和《意见》为惩治和预防新型腐败提供了及时、有力的执纪司法依据，而且做到了执纪与执法的衔接。 第二，《行政许可法》 行政许可制度是国家对社会经济生活进行管理与控制的重要手段，是国家用来弥补市场缺陷的有效手段，是政府不可或缺的管理工具。但行政许可制度在规范社会秩序的同时却也产生了种种弊端：设定权混乱、重审批轻监管、自由裁量权过大、乱收费等等，更重要的是，行政领域内的腐败大多发生在审批环节上，许多领导干部利用审批权谋取私利。2004年7月1日世界上独一无二的《行政许可法》正式实施，它成为廉政制度建设的新亮点，它所确立的诸多原则成为反腐败的“防火墙”。 第三，《公务员法》 2006年4月27日正式颁布，自2007年1月1日起施行。从公务员义务、录用公务员办法、、公务员考核、、奖惩、交流与回避的规定规范了公务员的廉政行为，推进廉政建设。 第四，《监督法》 2006年8月27监督法通过。监督权的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系。该法对于各级各类领导干部的行为进行合法的监督，能够把腐败遏制在源头，防患于未然。 第五，《行政机关公务员处分条例》 2007年6月1日实施的《行政机关公务员处分条例》是公务员法的重要配套法规之一，也是公务员惩戒法规体系的重要组成部分，是国务院着眼于加强政府系统的廉政勤政建设，着眼于维护行政纪律、保证政令畅通，着眼于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，着眼于依法行政、从严治政、建设法治政府的大局而采取的措施。 第六，《政府信息公开条例》 将于２００８年５月１日起施行的《政府信息公开条例》，填补了我国没有政府信息公开法律法规的空白，为推进反腐倡廉建设提供了重要法规支持。腐败发生，一个重要原因是权力过于集中，缺少制约机制；权力行使不够透明，容易暗箱操作或权钱交易。对症下药，推行信息公开是一项治本之策。公开将改变权力运作方式，使其成为人民监督之下的“阳光”操作，可极大避免腐败行为的发生。 2、法律制度的完善 现有的党纪国法虽然已能基本满足反腐倡廉工作的需要，但反腐倡廉领域不断出现的新问题迫切需要反腐倡廉制度建设不断完善。 1）现有制度法律层次过低 我国在反腐败立法方面，很多规定都是以党和政府的文件形式发文，没有上升到法律水平。 2）《中国预防和惩治腐败法》是反腐倡廉建设的关键 从2002年起《中国预防和惩治腐败法》即成为立法研究课题。事实上，制定专门的惩治贪污法，在国外已有先例可循。据了解，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等，涉及反腐败的法案也有100余部。专门的《预防和惩治腐败法》集组织法、程序法、实体法于一体。这种立法模式有利于集中刑法资源，按照特殊法优于普通法的原则，在遵循刑法典基本原则的前提下，加大对贿赂犯罪的惩治力度。其并不损害刑法典的完整性，相反还可以与刑法典、刑事诉讼法典相得益彰，编织起更加严密的反腐败法网。 同时，预防和惩治腐败法还可以把在反腐败的长期实践中，相关部门已形成了许多行之有效的政策、措施、经验，以法律形式确定下来，使其不再分散，便于操作。如：举报制度，“两规”、指定管辖、请示报告制度，行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、制度化，将给一些特殊反腐败措施提供法律依据。 3）《阳光法》 中国到目前为止还没有关于公开官员财产及收入的法律。因此，加强反腐败立法工作，特别是建立起我国的“阳光法案”。以法律形式确立财产申报制度和金融实名制度。财产申报制度，即有关财产申报、登记和公布的制度。 4）制定专门法规，鼓励和保护公民参与反腐败斗争 美国在1989年颁布的《举报人保护法》已经成为其他国家仿效的对象。 制度规定越是健全，法网越是严密，腐败就越容易被发现和处罚，以腐败者来说，被处罚的概率就越高，反腐倡廉建设就越是能取得成效。 （二）反腐倡廉制度设计本身要科学合理。 1、要增加腐败成本，切实做到“法纪使其不敢” 腐败成本是指腐败行为是否受处罚和处罚的程度如何。也就是通过违法违纪所获得的利益与受到惩罚后所要付出的政治、经济代价及人格、道德方面受到的遣责的比例。腐败成本决定着腐败主体的行为趋向。所以说，一个人腐败的动机就在于对自己有好处，甚至可以经济上得到很大的实惠。所以，腐败成本低而“盈利”高，举报概率、立案概率和成案率低而“安全系数大”，使腐败分子不能及时得到惩治，说情风、关系网的干扰，使腐败分子得不到应有的惩罚，这些都从客观上强化了腐败的吸引力，这也正是腐败主体实施腐败行为的真正动机。 2、要减少腐败机会，努力做到“制度使其不能” 反腐倡廉建设不可能立竿见影，而是要渐进地解决。要采取实用的制度，不断减少党员干部腐败的机会。如要盖十个公章，就可以有十次腐败机会，如果减少盖章机会，则腐败机会也就相应地减少。如果把权力过多地授予一个人，必然发生掌权人的个人权威凌驾于法制权威和组织权威之上的后果。权力过分集中，“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”。 （三）全面贯彻落实反腐倡廉建设的党纪国法制度 亚里士多德指出，“良法”、科学合体的制度制订出来以后，我们应当更加注重现行制度的全面贯彻落实。制度的生命在于执行，即使是建立得最完美的制度，如果未能被严格执行，就不能作用于现实生活，也就失去了存在的价值。反腐倡廉制度建设就是要将健全的制度全面贯彻落实，规范社会行为，发挥制度廉政的优越性。在制度建设中，不仅要求制度本身对其执行作出具体规定，而且各级监督机构要严格执法执纪，各级党政领导干部在制度面前要令行禁止。 1、强化反腐倡廉教育，促进领导干部廉洁从政，在全社会营造一种廉政文化。 加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，是从源头上预防和治理腐败的一项基础性工作。在新形势下，社会生活发生了复杂而深刻的变化，反腐倡廉工作面临许多新情况新问题，我们必须认真研究社会生活的深刻变化及其对党员思想活动的影响，切实增强反腐倡廉教育的针对性和有效性，使教育工作与时俱进，保持生机和活力。要始终把党员领导干部作为反腐倡廉教育的重点，切实加强理想信念教育、权力观教育和党纪国法教育；并在在全社会营造一种 “廉政文化”，促使全社会形成一种健康的廉政文化氛围。 2、执法部门必须严格执法、公正司法 中国古代法治实行的是“重刑必罚”策略，而现代法治实行的则是“轻刑必罚”策略。首先，大量的犯罪学调查显示，贪污贿赂犯罪人对判刑的可能性的关注远胜于对判刑轻重的关注。这说明“重刑”不如“必罚”能有效地遏制犯罪。其次，重刑的消极作用颇多：伤害社会的文明和秩序，危害人权，削弱刑罚的预防效果，这说明“重刑”也不如“轻刑”。 近代以来，“必罚”已经成为法治国家遏制腐败工作的重点。对于腐败分子来说，要害不在于判多少年的刑罚或是否判处死刑，而在于送上法庭的可能性有多大；对于国家防治腐败的成效来说，关键指标不在于每年对多少腐败分子判处了死刑或其他刑罚，而在于有多少隐案或犯罪黑数。从这个意义上来说，执法部门的严格执法和公正司法对于反腐倡廉建设显得尤为重要。 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